Bán Tamás

A kisebbségvédelem szolgálatába állítható
nemzetközi egyezményekrôl

 

I.

1. Eszmefuttatásra vállalkozni a Magyar Kisebbség olvasói elôtt az emberi jogokról számomra oly kihívás, melynek aligha tudok megfelelni. Megmagyarázom, miért gondolom ezt. Felkérést kaptam arra, hogy a nemzetközi emberi jogi jogvédelmi rendszerrôl írjak ismertetést. Ennek örömmel teszek eleget, mert az utóbbi években munkám és passzióm egyaránt ehhez a témához köt. Elôre tudom azonban, hogy az a kép, amit lefestek, sok olvasó érdeklôdését többé-kevésbé kielégíti ugyan annyiban, hogy ismereteket gazdagít, egyszersmind azonban csalódást is okozhat azoknak, akik azt remélik, hogy ez az írás egyéni vagy közösségi problémáikra egyszerű és hatékony megoldást kínál. Annak leszögezésébôl szeretnék kiindulni, hogy az egyén feljogosítása arra, hogy az emberi jogaikat megsértô állam ellen nemzetközi bíróság elôtt panaszt emeljen - ennek intézményesítése mintegy ötven évvel ezelôtt következett be - századunk egyik nagy vívmánya, melyre utódaink elôtt büszkék lehetünk. Ezzel együtt is az érzékelhetô, hogy számos közép-kelet-európai ország sok-sok polgárát keserves csalódás éri mostanában, amikor, miután hazájában múltbeli sérelmeit nem orvosolták, nemzetközi fórumokhoz fordul. A tapasztalat az, hogy sokuk, mondhatni többségük panaszát e testületek is elutasították. Sajnálatosnak és egyben megalapozatlannak tartom, hogy bár demokra-tikus átalakulásukat követôen még jóformán alig kezdôdött meg az új idôszámítás, még jóformán nem száradt meg a pecsét a közép-kelet-európai demokráciák emberi jogi egyezményekhez csatlakozásukat jelképezô ratifikációs okmányokon, máris valamiféle kiábrándulás tapasztalható a nemzetközi emberi jogi bíráskodáshoz fűzött reményekbôl. Holott a kudarc oka gyakran az, hogy ezeket az intézményeket nem úgy és nem arra akarják használni, amire való. Ez természetesen érthetô, hiszen nyugat-európai polgártársainktól eltérôen mi csak most ismerkedünk a számunkra új lehetôségekkel. Ezért talán ez az írás hozzásegíthet egy megbízhatóbb ismeretanyaghoz azt illetôen, hogy mire jó és mire nem az emberi jogok nemzetközi védelmi rendszere.

 

Ehhez kapcsolódóan adok hangot második félelmemnek, ami ez: feltételezésem szerint ennek az írásnak az olvasói többségükben kevés ismeretanyaggal rendelkeznek az emberi jogok nemzetközi védelmérôl, ezért - bár nem szándékom, hogy írásom szakcikk legyen - elkerülhetetlen, hogy bizonyos szakmaiságot vigyek bele az itt következô fejtegetésekbe. Törekedni fogok azonban arra, hogy ezt a legkevésbé száraz módon tegyem.

 

2. Az emberi jogok keletkezéstörténetük folytán mint egyéni és nem mint kollektív jogok fogalmazódtak meg. Errôl talán elégséges annyit mondani, hogy az emberi jogok fejlôdése a polgárosodás idejére esik, amikor az addig az állam korlátlan fôhatalma alatt álló és neki teljes mértékben kiszolgáltatott individuum szinte lépésrôl lépésre vívta ki, hogy ne az állami cselekvés tárgya - szubjektum, alattvaló -, hanem polgár, citoyen, és így jogok alanya legyen, aki személye, vagyona felett maga rendelkezik, és akinek jogait az állam csak a törvény által megszabott feltételek között , nem pedig kénye-kedvére korlátozhatja, éspedig csak közérdekbôl, vagy pedig ha e jogok gyakorlása más individuum jogos érdekeit sértené. Az emberi jogok fejlôdésének nevezetes állomásai a francia forradalom és az amerikai alkotmány elfogadása, azonban valódi vivôerôi azok az eszmeáramlatok voltak, melyeket az európai felvilágosodás termelt ki. Ezek az eszmék eleinte nemcsak az Európán kívüli kultúrkörökben vertek nehezen gyökeret, hanem magának Európának sok országában is. Az univerzalitás eszméje - az, hogy az emberiség egészének közös értékei vannak, melyek érvényesülésének az állami fôhatalom sem parancsolhat megálljt a határainál - elôször nem a nemzetközi politikai gyakorlatban, hanem a tudományosságban talált elfogadásra. A nemzetközi jog elméletében tűnt fel valamikor a 17. században az a vélekedés, hogy a más állam belügyébe külállamok általi, akár fegyveres beavatkozás is megengedett, ha erre a másik állam által saját területén, saját polgáraival szemben elkövetett súlyos emberi jogi sérelmek megakadályozása érdekében van szükség. Talán ez volt az egyik kiindulópontja annak a folyamatnak is, mely oda vezetett, hogy a nemzetközi közösség a második világháborút követôen elérkezettnek látta az idôt arra, hogy az emberi jogok védelmét ne csak az egyes államok alkotmányai és törvényei biztosítsák, hanem nemzetközi szerzôdések is, mert egyrészt a belsô törvények végsô soron a törvényhozók tetszése szerint változtathatók, másrészt a nemzetközi szerzôdések útján biztosított emberi jogok feltétlen elsôbbséget élveznek a belsô joggal szemben, eltérés vagy ütközés esetén a nemzetközi szerzôdést kell alkalmazni. A nemzetközi jog elsôbbségét valló felfogás századok óta szinte egyeduralkodó; mindenki, beleértve a legtöbb államot is, elfogadja, senki sem tagadja. De habár a nemzetközi szerzôdés elsôbbsége nem vitatott, ez a valóságban sokszor nem tud érvényesülni, mert a nemzetközi jog és egy ország jogszabályai ütközésének sértettje, aki a legtöbb esetben az egyén, nem tudja érvényre juttatni az igazát az állammal szemben, mivel - megint egy jogi terminus technicust használva - nem alanya a nemzetközi jognak. A nemzetközi jog az államok közötti viszonyokat szabályozza, az államok jogait és kötelezettségeit egymással szemben. Ezért mindaddig, amíg az egyén nem jelent meg a nemzetközi jogban, az emberi jogokat biztosító nemzetközi szerzôdések is csak jámbor óhajok maradtak. Századunk második felének nagy áttörése az, hogy 1950-ben és 1966-ban két olyan emberi jogi nemzetközi egyezmény is született, melyek az egyént a nemzetközi jog alanyává tették, és jogot biztosítottak számára ahhoz, hogy azt az államot, mely álláspontja szerint az ô emberi jogait megsértette, nemzetközi bírói fórum elé citálhassa, s ha ez az államoktól független és pártatlan fórum kérelmét megalapozottnak találja, kötelezze az államot a sérelem orvoslására és közvetett módon arra is, hogy a jövôben tartózkodjék hasonló cselekedetektôl. A következô két nemzetközi szerzôdésrôl van szó: az egyik az emberi jogok és szabadságok védelmérôl szóló 1950. évi egyezmény, melyet az Európa Tanács tagállamai kötöttek meg Rómában, és amelyet a továbbiakban Egyezménynek fogok nevezni, a másik az Egyesült Nemzetek Szervezete által 1966-ban elfogadott polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (a következôkben: Egyezségokmány). E két nemzetközi szerzôdés nagyjában-egészében ugyanazoknak az emberi jogoknak a védelmét biztosítja. Ne kérdezze meg a kedves olvasó, mi az értelme egy kettôs jogvédelmi rendszernek nemzetközi síkon, mert a válasz messze vinne a tárgytól; azt, hogy milyen elônnyel jár az egyén számára, hogy két emberi jogi egyezmény is létezik, a részletekre rátérve majd megpróbálom összefoglalni.

 

3. Mindkét emberi jogi egyezményt az individuum jogainak védelmére szabták. A védett jogok (lényegében egyetlen kivétellel¹⁾ az egyéni jogok körébe esnek, a nemzetközi bírói eljárásra irányadó procedurális szabályok is azt támasztják alá, hogy a magánszemélyek egyéni panaszainak modelljére épültek. Ez logikus következménye annak, hogy az emberi jogok mai rendszere az állam és polgára évszázados küzdelmének eredményeképpen jött létre, mely küzdelem a polgár gyôzelmével végzôdött annyiban, hogy az állam korábbi korlátlan fôhatalmát keretek közé tudta szorítani. Ebben a küzdelemben az a körülmény, hogy a társadalmat kitévô egyének különféle csoportokat alkotnak, melyek a választott kritériumok szerint többségi vagy kisebbségi helyzetben lehetnek, csak annyiban játszott szerepet, hogy a nemzetközi emberi jogi jogvédelmi rendszernek részévé vált a diszkrimináció tilalma. Ez magában foglalja ugyan az egyén faj, szín, nyelv, vallási, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás és a vagyoni helyzet szerinti mindenfajta hátrányos megkülönböztetésének a tilalmát, de annál fogva, hogy e tilalom negatív kritériumon alapul (nem szabad megkülönböztetni), vagy egyenesen tiltja, vagy pedig érzéketlen a valóságos egyenlôség megteremtésére irányuló pozitív megkülönböztetés iránt, így a mi századunkban típusos kisebbségi helyzetek alig kezelhetôk általa. Nem kritikai jellegű részemrôl a ma létezô nemzetközi emberi jogvédelmi rendszerekkel kapcsolatos ama megállapítás, hogy mire a nemzetek közössége nemzetközi szerzôdések létrehozásával eleget tudott tenni a történelmi fejlôdés által kihordott és megérlelt igényeknek az emberi jogok nemzetközi védelmét illetôen, addigra már fáziseltolódásba is került azáltal, hogy ezeknek az egyezményeknek a megszületése idején már a közösségek, kollektívák, kisebbségek jogai is nemzetközi jogvédelemért dörömbölnek az ajtón. Ez azonban nemhogy nem csökkenti annak történelmi jelentôségét, hogy létezik egy egyéni jogok védelmére létesült rendszer, hanem egyenesen megkönnyítheti ennek egy kisebbségvédelmi rendszerrel történô kiegészítését, ha erre a nemzetek közösségének akarata megérlelôdik, mert hiszen a keretek: az institúciók (nemzetközi bíráskodás), a technikák (a nemzetközi eljárás megindításának jogi feltételei) és az ilyen szerzôdések megalkotásához szükséges rutin az Egyezségokmány és az Egyezmény kidolgozása kapcsán már rendelkezésre áll.

 

4. Elterjedt felfogás, hogy kisebbségek kollektív jogainak nemzetközi védelme akkor került márkásan elôtérbe, amikor az elsô világháborút lezáró békeszerzôdések átrendezték az európai államok addigi határait. Ez olyan mértékben módosította az érintett államok lakosságának addigi etnikai (ezzel együtt anyanyelvi és vallási) összetételét, hogy a határok megváltoztatását eldöntô gyôztes hatalmak maguk is szükségét érezték, hogy garanciákat fogadtassanak el a tömegesen más állam fôhatalma alá került kisebbségek jogait illetôen. A késôbbi szerzôdéseknél modellértékűnek tekintett 1919. június 19-i szerzôdés a gyôztes hatalmak és Lengyelország között arra kötelezte Lengyelországot, hogy etnikai, nyelvi, vallási integritásuk megôrzése érdekében kisebbségeinek speciális jogokat biztosítson, ideértve anyanyelvük használatát állami intézmények elôtt, iskoláik fenntartását, vallásuk gyakorlását. Számos más kétoldalú szerzôdés született hasonló tartalommal. A Népszövetség, amíg fennállt, fontos szerepet töltött be e szerzôdéses kötelezettségek garantálásában. A Népszövetség által felállított bizottságokhoz a jogaikban sértett kisebbségek kérelmeket nyújthattak be, e bizottság beszerezhette a bepanaszolt állam védekezését, és szükség esetén az Állandó Nemzetközi Bíróságtól tanácsadó vélemény is beszerezhetô volt a vitatott ügyben.² A Népszövetség, melynek égisze alatt e kisebbségvédelmi rendszer működött, túlságosan hamar megszűnt ahhoz, hogy megbízható következtetéseket lehessen levonni azt illetôen, hogy a kisebbségvédelemnek ez a rendszere, ha kifejlôdik, mennyire hatékony. A Népszövetség megszűnését követô évtizedek, melyek meghatározó eseményei a második világháború, majd a világháborús idôszak, a kisebbségi problémákat megint csak a háttérbe szorították annak folytán, a kelet-európai konfliktus tengelyébe az egyénnek a közép- és kelet-európai autoritárius rendszerekben szisztematikusan sérelmeket szenvedett individuális jogait helyezte. A kisebbségi problémáktól leginkább érintett országok maguk pedig úgy tettek, mintha a kisebbségi kérdés vagy nem létezne, vagy pedig a szocialista társadalmi viszonyok kifejlesztésével magától megoldódna. A kisebbségvédelem nemzetközi jogi szükségessége Európában az 1990-t követô demokratikus változásokkal összefüggésben az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) és az Európa Tanács keretében egyaránt megfogalmazódott, és - ami ennél is lényegesebb fejlemény - kiépülôben van a nemzetközi jogi kisebbségvédelem normatív jogi megalapozása is. Az EBESZ, miután az 1990 évi genfi kisebbségvédelmi szakértôi értekezlet jelentésében a kisebbségekkel szembeni állami kötelezettségeinek sorát fogalmazta meg, 1992-ben létrehozta a nemzeti kisebbségi fôbiztos tisztségét (High Commissioner of National Minorities), melynek vezetôje Max van der Stoel számos ügyben játszott eredményesen közvetítô és békéltetô szerepet a közelmúlt európai kisebbségi konfliktusaiban. Az ET a kisebbségi nyelvi chartával és a kisebbségvédelmi keretegyezménnyel ugyancsak lényeges lépéseket tett egy európai kisebbségvédelmi rendszer megteremtésére, és erôfeszítések történnek az európai emberi jogi egyezmény kiegészítésére is a kisebbségeket az oktatás és a kultúra terén megilletô egyes jogokkal.

 

5. A kisebbségi jogok nemzetközi védelme iránti igény elismerésének térnyerése ellenére világos, hogy az emberi jogok védelmének a világában eddig csak az egyéni jogok védelme terén sikerült hatékony nemzetközi jogvédelmi rendszert kiépíteni. Azt is megkockáztatom, hogy mindaddig, amíg a kisebbségek számára nem biztosítanak a nemzetközi jogban az állammal egyenlô erejű helyzetet azáltal, hogy a kisebbségi jogok (vélt vagy valóságos) megsértése esetén a sérelmet szenvedett közösség vagy tagja panaszát nemzetközi bírói fórum elé viheti, ahol az államéval egyenlô értékű fegyverzetben mérheti össze az erejét az állammal, s a küzdelem eredményeként született bírói döntés az államra éppoly kötelezô, mint az egyénre - a kisebbségek vagy azok tagjai nem alanyai, hanem tárgyai lesznek a nemzetközi jognak. Minden olyan megoldás, amely megelégszik azzal, hogy a kisebbségi jogok védelme az államok vitájának, egyezkedésének a tárgya, így a nagypolitika része legyen, csak esetlegesen, a körülmények kedvezô alakulásától függôen hozhat eredményt. A (többségi) állam, természetébôl adódóan, éppen úgy ellenérdekelt a kisebbségi jogok ügyében, mint ahogyan konstrukcionálisan ellenérdekelt az egyéni jogok ügyében is; az állam, még ha felvilágosult és jószándékú is, hatalmi túlsúlyban lévén érdekeltnek tekinthetô emberi jogi kérdésekben, és mint az egyik érdekeltre, a jogok konfliktusának eldöntése nem bízható rá.³

Az államok jól tudják ezt, s többségük igen kevéssé látszik hajlamosnak arra, hogy szép szavakon túl, melyeket nemzetközi fórumokon megfogalmaz, a valóságban is eljusson oda, hogy elfogadjon egy pártatlan nemzetközi kisebbségvédelmi bíráskodást. Ezért aztán nem lehet csodálkozni azon, hogy kisebbségi helyzetben lévôk Európában úgy tartják: a meglévô hatékony emberi jogi egyezmények alapján és a betartásukra létrehozott nemzetközi bírói fórumok elôtt az igazán húsba vágó emberi jogsérelmeik nem orvosolhatók, a kisebbségi jogok védelmére rendelt egyezmények pedig csak mostanában fogalmazódnak meg, s ki tudja, mikorra születnek meg, ha egyáltalán megszületnek.

 

6. Arról szeretném meggyôzni az olvasót, hogy habár az Egyezmény és az Egyezségokmány valójában az egyéni jogok védelmére született, vannak technikák, melyek alkalmasak vagy alkalmassá tehetôk tipikusan kisebbségi jogsérelmek orvoslására is. Az út, amit ennek érdekében be kell járni, természetesen rögösebb, mint ha egy eleve kisebbségvédelmi egyezmény alapján lehetne cselekedni. De hát mindenki olyan kalappal köszön, amilyen van neki; a találékony ember a maga kezéhez tudja igazítani a nem neki készített szerszámot is.

II.

7. Az Egyezmény 25. cikke feljogosítja az Egyezményben biztosított jogaiban megsértett személyt, nem-kormányzati szervezetet vagy az egyének csoportját arra, hogy panaszával a Strasbourgban működô Emberi Jogok Európai Bizottságához forduljon. Az Egyezményokmányhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzôkönyv (Optional Protocol) pedig arra jogosítja fel az Egyezményokmány által biztosított jogaiban megsértett személyt, hogy panaszával az ENSZ Genfben működô Emberi Jogi Bizottságához (Bizottság) forduljon. Gyakran tapasztalom, hogy valaki azért nem képes panaszjogával élni, mert nem tudja, mi ennek a módja. A panasz elôterjesztése elég egyszerű. A strasbourgi Bizottsághoz címzett panasz esetében (postacím: Commission Européenne des Droits de l'Homme, F-67075 Strasbourg CEDEX) egyszerű levélben meg kell írni, kitôl származik a panasz (név, lakcím) és mi annak a lényege, lehetôleg azt is, hogy a panaszos szerint ez milyen emberi jogát sérti. Ha ügyében az ország valamely bírósága vagy közigazgatási hatósága hozta meg a szerinte jogsértô döntést, lehetôleg ennek egy példányát is csatolni célszerű, és azt is világossá kell tenni, tett-e a panaszos lépéseket panaszának orvoslására a bepanaszolt országban, és melyek voltak ezek, kimerítette-e az összes jogorvoslási lehetôséget. A panaszt akár kézzel is lehet írni, semmilyen formai követelmény nincsen. A levél nyelve lehet a bepanaszolt ország hivatalos nyelve, de - pl. ha a panaszos nem beszéli elég jól ezt a nyelvet - más nyelv is. A Bizottság Titkársága mindenféleképpen válaszolni fog a levélre, ha megkapta azt, amennyiben az Egyezmény rendelkezései nem teszik eleve kizárttá az eljárás lefolytatását,⁴ elmagyarázza a panaszosnak további teendôit. Távol vezetne ennek az ismertetésnek a témájától, ha megkísérelném bemutatni a Bizottság döntéséhez vezetô eljárás egyes fázisait, vagy azt, hogyan lehet kezdeményezni azt, hogy a Bizottság döntését követôen az ügy az Emberi Jogok Európai Bírósága elé kerüljön, mely az ügyben ítéletet hoz.⁵ A félreértések elkerülése érdekében azonban annyit világossá kell tennem, hogy a Bizottság és a Bíróság döntésének kötelezô ereje között nincs különbség. A bepanaszolt állam, ha a Bizottság állapítja meg a jogsértést, ugyanúgy orvosolni köteles azt, mint ha az ügyben a Bíróság hozott volna ítéletet. A Bíróság elé inkább a jogilag bonyolult, egyben újszerű, a korábbi ítélkezési gyakorlatban elô nem fordult ügyek kerülnek. Másik fontos eljárási vonatkozás: a panaszos nem köteles jogi képviselôvel (ügyvéddel) eljárni, de ha ez a kívánsága, vagy a Bizottság megítélése szerint az ügy bonyolult volta miatt ez kívánatos, a Bizottság (és ha a Bíróság elé kerül az ügy, az is) az ingyenes eljárás kedvezményében részesítheti a panaszost. Ez a következôket foglalja magában: a panaszos által választott képviselô (aki nemcsak ügyvéd, hanem az emberi jogokban járatos egyéb személy is lehet) tiszteltdíját és költségeit az Európa Tanács fedezi. De kiterjed ez a kedvezmény arra is, hogy ha az eljárás során a panaszosnak vagy képviselôjének a Strasbourgban megtartott meghallgatáson⁶ történô részvétellel kapcsolatban utazási, szállás- vagy ellátási költségei merülnek fel, ezt is az Európa Tanács fedezi, s e költségeket akkor sem kell megfizetni, ha a végsô döntés nem kedvezô a panaszosra. A panaszos és képviselôje az eljárás során végig a fent már leírt módon kiválasztott nyelvet használhatja, nem köteles tehát a Bizottság és Bíróság két hivatalos nyelvének, a franciának vagy az angolnak egyikén folytatni az eljárást.

 

Ha a panaszt az ENSZ Emberi Jogi Bizottságához (EJB) kívánják eljuttatni, akkor a következô postai címre kell írni: Office des Nations Unies a Gencve, Centre pour les Droits de l'Homme, Palais des Nations, CH-1211 Genčve 10. A strasbourgi Bizottság és Bíróság elôtti eljárással összehasonlítva az EJB elôtti eljárásnak vannak elônyei és hátrányai. A hátrányos vonások között kell megemlíteni, hogy miután az EJB hatásköre a világ öt kontinensének mintegy 130 országára kiterjed, csak nehézségekkel tud megbirkózni az ENSZ hat hivatalos nyelvén (angol, francia, spanyol, orosz, arab, kínai), illetôleg a szélesebb körben ismert (pl. német) nyelven kívüli más nyelven hozzá intézett beadványokkal, úgyhogy eleve tanácsosnak látszik az említett nyelvek egyikén készíteni a leveleket és beadványokat. Máskülönben az EJB elôtti eljárás írásbeli, eljárási szabályai nem teszik lehetôvé, hogy szóbeli tárgyalást tartson. Hátránynak tekinthetô még, hogy nem ismeri az ingyenes eljárás kedvezményét, tehát nem tudja átvállalni az ügyvédi költséget sem (habár az EJB elôtti eljárásban sincsen ügyvédkényszer). Feltétlenül elônye az EJB elôtti eljárásnak, hogy jelentôsen rövidebb, mint a strasbourgi eljárások.

 

8. Elsô pillantásra talán sajátos, bár semmiképpen sem hátrányos, hogy azoknak az államoknak a joghatósága alatt álló személyek,⁷ melyek az Egyezségokmánynak és az Egyezménynek is a részesei, voltaképpen választási lehetôséggel rendelkeznek azt illetôen, hogy Strasbourghoz vagy Genfhez forduljanak. (Mindkettôhöz egyszerre, vagy egyikhez a másik után nem lehet fordulni.) A döntéshez természetesen tudni kell, hogy az adott állam mindkét egyezménynek részese-e, és azt is elônyös tudni, mi az a kezdô idôpont, melyet követôen kellett annak az eseménynek bekövetkeznie, melyre a panaszt alapítják. Talán nem haszontalan, ha itt egy kimutatást adok közre arról, hogy a korábbi európai szocialista országok részessége az Egyezségokmányban és az Egyezményben hogyan alakult. Ebben az ország neve mellett szereplô elsô évszám arra utal, hogy ha az ország tagja az Egyezségokmánynak, azt mely kezdô idôponttól kell alkalmazni, a második évszám pedig arra, hogy ha az ország tagja az Egyezménynek, az mely idôponttól kezdôdôen nyer alkalmazást (a - jel azt mutatja, hogy az adott ország nem fogadta még el azt a nemzetközi egyezményt, melynek alapján egyének panaszt nyújthatnak be ellene):

Albánia: - - ; Belorusszia: 1992. december 30., -; Bulgária: 1992. június 26., 1992. szeptember 7.; Cseh Köztársaság: 1993. január 1., 1992. március 18.; Észtország: 1992. január 21., -; Magyarország: 1988. december 7., 1992. november 5.; Lettország: 1994. szeptember 22., -; Litvánia: 1992. február 20., 1995. június 20.; Macedónia: 1995. március 12., -; Lengyelország: 1992. február 7., 1993. május 1.; Románia: 1993. október 20., 1994. június 20.; Oroszország: 1992. január 1., -; Szlovákia: 1993. január 1., 1992. március 18.; Szlovénia: 1993. október 16., 1994. június 18.; Ukrajna: 1991. október 25., -.

Az Egyezségokmány és az Egyezmény által védett emberi jogok köre, de e jogok megszövegezése, az esetleg megengedhetô korlátozások feltételei mintegy 90%-ban azonosak. Itt nincsen módom kimerítôen ismertetni az általuk védett emberi jogok listáját, de remélem, hogy ezek szövegéhez az olvasó hozzá tud jutni; a nemzetközi egyezményeket elfogadó államoknak ugyanis az is kötelessége, hogy azok szövegét saját országaikban hozzáférhetôvé tegyék. Inkább a két egyezmény közötti eltérésekkel foglalkoznék.

 

a) Az európai Egyezmény 2. kiegészítô jegyzôkönyvének 1. cikke védi a tulajdonjogot. Szövege így hangzik:

"Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekbôl és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.

Az elôzô bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az állam jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történô használatát szabályozzák, illetôleg az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák."

Az Egyezségokmányban tulajdonvédelmi szabály nincsen.

 

b) Az Egyezségokmány 26. cikkének szövege ez: "A törvény elôtt mindenki egyenlô és minden megkülönböztetés nélkül joga van egyenlô törvényes védelemre. Erre tekintettel a törvénynek minden megkülönböztetést tiltania kell és minden személy számára egyenlô és hatékony védelmet kell biztosítania bármilyen megkülönböztetés ellen, mint amilyen például a faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy más helyzet alapján történô megkülönböztetés."

 

Az Egyezmény 14. cikke így szól: "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történô megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

Az Egyezmény és az Egyezségokmány diszkriminációtilalmi rendelkezései között hatalmas különbség van: amíg az Egyezmény csupán az általa biztosított jogokkal kapcsolatos diszkriminációt tiltja meg, addig az Egyezségokmány minden diszkriminációt tilt. Ezzel számos érzékeny, fontos, de az Egyezségokmány által nem védett jogot⁸ vagy érdeket von, ha közvetett módszerekkel is, az Egyezségokmány védernyôje alá. Csupán az érthetôség kedvéért néhány példa: a nyugdíjjogosultság, a munkához való jog, az egészségbiztosításhoz való jog, az oktatáshoz való jog s általában a gazdasági, szociális és kulturális jogok nem az Egyezségokmány által védett emberi jogok, de az Egyezségokmány elôbb idézett 26. cikke alapján azzá válnak, ha az állam törvényei vagy gyakorlata diszkriminatív módon biztosítja e jogokat személyek különféle csoportjai részére.

c) Az Egyezségokmány 27. cikke így hangzik: "Olyan államokban, ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektôl nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják."

 

Az Egyezményben kisebbségvédelmi rendelkezés nincsen.

9. Ha valaki emberi jogaiban sértve érzi magát és a sérelmet okozó állam mindkét nemzetközi emberi jogi egyezménynek tagja, annak eldöntésekor, hogy Strasbourghoz vagy Genfhez forduljon, mérlegelnie kell, mindkét egyezmény hatályban volt-e a jogsértés idôpontjában (ha csak az egyik, igazi választási lehetôség nincs is). Azt is meg kell vizsgálni továbbá, hogy azt a jogát, melyrôl valaki úgy gondolja, hogy sérelmet szenvedett, mindkét egyezmény, vagy csak az egyik védi. Ez utóbbi esetben könnyű a döntés; ha valaki kisebbségi jogaiban érzi sértve magát, csak Genfbe, az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága elé terjesztheti panaszát, mert kisebbségvédelmi rendelkezést csak az Egyezségokmány tartalmaz. Minden egyéb panasz esetében össze kell vetni a strasbourgi és a genfi eljárásoknak a fentiekben említett elônyösebb és hátrányosabb oldalait, és ennek megfelelôen kell dönteni.

 

10. De van a döntésnek még egy fontos vonatkozása, befejezésül errôl szeretnék szólni. Mindkét nemzetközi emberi jogi egyezmény röviden, tömören, veretesen megfogalmazott mondatokból áll, ahogyan ezt a nemzeti keretekben érvényes törvények is általában teszik. A szöveg rövidsége annak köszönhetô, hogy - elnézést az idegen szavak halmozásáért - az alkalmazott kodifikációs technika nem kazuisztikus, hanem absztrakt. Ez azt jelenti, hogy az egyezmények szövege a széles értelmezhetôség kedvéért magas absztrakciós szinten készült, rengeteg olyan fogalmat használ, melyeknek különféle értelmük lehet, melyeket ilyen módon szűken vagy szélesen lehet értelmezni. Vegyük példának az Egyezmény 8. cikkét: "Mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét és levelezését tiszteletben tartsák." De mi a magánélet? És mi a családi élet? Csak a házasságban együtt élôket, vagy az élettársi kapcsolatban lévôket is megilleti a családi élet védelme? Lakás az is, ahol nem lakunk hanem dolgozunk? Esetleg a lakókocsi is az? Mi a levelezés? A levélpapírra írt és borítékba tett episztola, vagy ezen kívül a távirat, a telefax, a telex, az Email, a hang- és képmagnós üzenet is? És ki jogosult arra, hogy meghatározza a válaszokat ezekre a kérdésekre? Kissé továbbfejlesztve egy korábbi gondolatomat, az individuális jogokat meghatározó nemzetközi egyezmények az állam és az egyén fegyverszünete: meghatározza azt a pontot, ameddig az állam elmehet a magánszféra szabályozásában és az abba való beavatkozásban: addig elmehet és a polgár ezt tűrni köteles. Tovább azonban nem mehet el. Ezért ha akár az államra, akár a polgárra bíznánk, milyen értelmet tulajdonít az Egyezmény szövegének, a maga javára és a másik fél kárára értelmezhetné, amivel a fegyverszünet felborulhatna. Ezért bízatik az értelmezés a nemzetközi emberi jogi bírói szervekre. Az Egyezmény 45. cikke ki is mondja, hogy az Egyezmény értelmezése a Bíróság dolga. A nemzetközi emberi jogi bíróságok, mint valamiféle jó szellemek, az egyes eléjük vitt ügyekben hozott döntéseiken keresztül az egyezmények évtizedekkel ezelôtt elfogadott, ezért statikusnak mondható szövegét alkalmazzák a körülmények állandó változásai által produkált újabb és újabb helyzetekre. Azt lehet mondani, hogy a nemzetközi emberi jogi bíráskodás eredményeként egy "láthatatlan" egyezmény ölt testet az ámuló szemlélô elôtt, mert az Egyezmény alkotói által megfogalmazott egyes emberi jogok olyan helyzetekre is alkalmazhatóvá válnak a bíróság ítélkezési gyakorlatának eredményeként, melyekrôl a szöveg felületes olvasatakor nem gondolná az ember, hogy e helyzetekre ráilleszthetô. E bírói jogértelmezô és jogfejlesztô tevékenység felmérhetetlen jelentôséggel bír azok számára is, akik ma azt vizsgálják, hogy a kisebbségi jogok mai - mondjuk ki a szót: tökéletlen - nemzetközi jogi védelmének körülményei között milyen eszközöket érdemes keresni a kisebbségi jogok nemzetközi védelméhez.

11. Bár senki sem vitatja, én sem, hogy a kisebbségvédelem céljára hatékonyabb nemzetközi jogvédelmet jelentenének a specifikusan erre a célra létrehozott egyezmények, azok létrejöttéig az egyén, aki valamely kisebbségi csoport tagja, a kisebbséghez tartozásával kapcsolatos jogainak sérelme esetén azért mégsem tekinthetô védtelennek. A sérelmet szenvedettnek akár egyedül, akár a csoporthoz tartozó más személyekkel együtt adott esetben jó esélyei lehetnek arra, hogy jogait az Egyezségokmány és az Egyezmény segítségével juttassa érvényre, s ha kell, ennek érdekében nemzetközi bírói fórumokhoz is fordulhasson. A kisebbségi helyzetben elszenvedett számos jogsérelemnek olyan a természete, hogy az egyben egyéni emberi jogot is sért; a kisebbségi jogok nem elhanyagolható része egyénileg is védett jogokból áll össze, mozaikszerűen, s egyéni jogokra is bontható. Más szóval: a kisebbségi csoportok manapság a figyelem középpontjába került sérelmei egyben a csoporthoz tartozóknak az Egyezségokmány és az Egyezmény által védetté nyilvánított individuális emberi jogainak sérelmével is járhatnak. Mondanék néhány példát.

 

Az anyanyelv használatának korlátozása képezheti például az Egyezségokmány már többször is idézett 27. cikkének megsértését, de elképzelhetô, hogy sértse a magánszférába történô állami beavatkozás tilalmát kimondó rendelkezéseket is (Egyezségokmány 17. cikk, Egyezmény 8. cikk). A közfunkciókba jutás lehetôségeinek korlátozása sértheti az Egyezségokmány 25. cikke által biztosított jogokat. Kisebbségi szervezetek alakításának és működésének korlátozása természetesen sértheti az egyesülési szabadsághoz való jogot (Egyezségokmány 22. cikk, Egyezmény 11. cikk). A napilapok, könyvek, folyóiratok kiadásának, terjesztésének akadályozása, az akár lappangó formában is létezô cenzúra, csakúgy, mint politikusok, közéleti emberek vagy bárki más felelôsségre vonása véleményük kifejezésre juttatása miatt, továbbá az elektronikus média működésének akadályozása, pl. kisebbségeket érdeklô műsorok kiszűrése vagy korlátozása, vagy a rendelkezésre álló frekvenciák oly módon történô elosztása által, melynek eredményeképpen kisebbségi csoportok nem jutnak frekvenciához, ugyancsak a véleménynyilvánítási szabadság megsértését eredményezheti. A családi és a keresztnév megválasztásának vagy megváltoztatásának akadályozása esetleg a választható nevek vagy a nevek hangzásmódjának kötelezô elôírásával az eset körülményeitôl függôen sértheti a magán- és családi életbe történô beavatkozás tilalmát. Kisebbségiek által lakott helységek nyilvános megnevezésének megtiltása az adott kisebbség nyelvén sértheti az Egyezségokmány 27. cikkét. Az Egyezségokmány és az Egyezmény nem biztosítja ugyan az anyanyelvi oktatáshoz való jogot, de egyrészrôl biztosítja a szülôk vallásos és világnézeti meggyôzôdésének megfelelô oktatáshoz való jogot, másrészt anyanyelvi vagy vallási iskolák alapításának vagy fenntartásának akadályozása sértheti az Egyezségokmány 27. cikkét,⁹ és a diszkrimináció tilalmába is ütközhet. A közigazgatás területi beosztásának megváltoztatása, ha a kisebbségi csoportok addigi képviseleti arányának megváltoztatásával jár, sértheti az Egyezségokmány 25. cikkét. És a példák sorát befejezve mondanék még valamit, ami talán elsô hallásra különösen fog hatni. A kisebbségi helyzetben lévôkkel szembeni szisztematikusan megalázó, ôket degradáló, másodrangú emberekkénti kezelése egy ponton túl megvalósíthatja a kínzás, embertelen vagy lealázó bánásmód tilalmának megszegését is, mert az Egyezségokmány 7., az Egyezmény 3. cikkéhez kapcsolódó nemzetközi bírói gyakorlat értelmében e tilalmak nemcsak fizikai, hanem lelki gyötrelmek vagy sérelmek okozásával is megsérthetôk.

Az idézett és még számos más lehetséges példa is itt csak arra szolgál, hogy meggyôzze az olvasót: a tételes nemzetközi jog jelenlegi közegében is van tere hatékony kisebbségvédelemnek. Ugyanakkor a puszta logika is amellett szól, hogy amíg kísérlet sem történik kisebbségi jogok megvédésére az Egyezségokmány és az Egyezmény segítségével, azt sem állíthatjuk, hogy nem alkalmasak. Meglehet az én tájékozottságom hiányos, de nincsen tudomásom arról, hogy a közép- és kelet-európai országok kisebbségei valaha is megpróbálkoztak a jogvédelemnek ezzel az eszközével. Nem állítom, hogy ez egyszerű feladat. A türelmen, a módszerességen és az esetleges kudarcok elviselésének képességén túl, nagyfokú szakismeret kell hozzá. Szükség van a strasbourgi Bizottság és Bíróság, valamint az ENSZ Emberi Jogi Bizottság esetjogában jól eligazodó szakemberekre, akik a nemzetközi emberi jogi bírói testületek korábbi határozataira építve megfelelô érvrendszert tudnak kialakítani, hogy a siker reményében tudjanak elôterjeszteni és gyôzelemre vinni kisebbségeket ért sérelmeken alapuló panaszokat.

Fejtegetéseimet azzal a pozitív kicsengésű véleményemmel szeretném zárni, hogy sokak hiedelmével ellentétben, megfelelô leleménnyel és kitartással az emberi jogok védelmére szolgáló létezô nemzetközi szerzôdések is a kisebbségvédelem szolgálatába állíthatók - anélkül természetesen, hogy ezzel együtt le kellene mondani a létezô nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer jelentôs továbbfejlesztésérôl.

 

Jegyzetek

 

¹ Ez a kivétel az Egyezségokmány 27. cikke a kisebbségek jogairól, melyrôl az alábbiakban még lesz szó.

² Lásd pl. tanácsadó vélemény az albán kisebbségi iskolák ügyében (P.C. I. J. Aer. A/B No. 64, 1935), vagy Tanácsadó vélemény a felsô-sziléziai német iskolákba való bejutást illetôen (P. C. I. J. Ser. A/B Bo. 40, 1931).

 

³ Itt szándékosan erôs fogalmazást használok: egy olyan alaptételt, hogy az egyén ellenérdekelt egy erôs állam modelljével szemben, az állam pedig eleve ellenérdekelt az emberi jogok erôsítésével szemben, magam is túl általánosnak és leegyszerűsítônek tartanék, mert a történelem számos olyan helyzetet produkált, mikor az állam vagy az egyén nem e minta szerint viselkedett. E megfogalmazással a kisebbségi problémák nemzetközi jogi kezelésének abszurditására szeretném a figyelmet felhívni.

⁴ Kizárt az eljárás lefolytatása például, ha a panasz az Egyezmény hatályba lépése elôtt történt eseményeken alapul, vagy ha azt olyan sérelmek miatt nyújtották be, melyek nincsenek összefüggésben az Egyezmény által védett emberi jogokkal (pl. valaki munkaviszonyának megszüntetése, vagy állampolgársági kérelmének, letelepedési engedélyének elutasítása miatt emel panaszt, holott az Egyezmény e jogokat nem tartalmazza.

⁵ Már csak azért sem érdemes a Bizottság és a Bíróság elôtti, tehát két elkülönült perszakból álló eljárás ismertetésébe belefogni, mert elôreláthatólag 1997-ben vagy 98-ban végbemegy a strasbourgi emberi jogi bíráskodás reformja, ami által a Bizottság és a Bíróság funkcióit egyetlen szerv, az új Emberi Jogi Bíróság fogja ellátni. Ez azonban az itt bemutatott rendszer lényegén nem fog módosítani, inkább az remélhetô tôle, hogy lerövidíti az egyes panaszok elintézéséhez szükséges idôt.

 

⁶ Az ügyeknek csak elhanyagolhatóan alacsony számában kerül sor a Bizottság elôtti személyes megjelenésre; a Bizottság eljárása elsôsorban írásbeli, mert a tényeket a felektôl bekért beadványok útján tisztázzák oly módon, hogy az egyik fél perbeli beadványait eljuttatják a másik félnek, akinek módja van annak tartalmára nyilatkozni.

⁷ A nemzetközi emberi jogi bírói fórumokhoz nemcsak az állampolgár, hanem bárki fordulhat, aki ténylegesen egy állam hatalmi körében volt, amikor jogait megsértették. Mindazokat, akik ebbe a körbe tartoznak, függetlenül állampolgárságuktól, az állam joghatósága alatt állóknak tekintik. Így bizonyos esetekben emberi jogsérelmet lehet szenvedni anélkül is, hogy a sértett fizikailag valaha is belépett volna a jogsértô állam felségterületére, ha például ingatlanát, melyet öröklés útján szerzett, az emberi jogi egyezményekben elôírt garanciák megsértésével kisajátították.

 

⁸ Talán mondani sem kell: abban, hogy mely jogokra terjed ki a nemzetközi emberi jogi szerzôdések védelmi rendszere, csak és kizárólag az játszott és játszik szerepet, mely jogok védelmében tudnak az adott nemzetközi szerzôdést kidolgozó államok megegyezésre jutni. Ezért a védett jogok körét illetôen egyrészt annak van nagy szerepe, hogy milyen jogok védelmének igényét érlelték meg a körülmények a nemzetközi szerzôdés kidolgozásának idejére, ugyanakkor az is tagadhatatlan, hogy bizonyos államok idegenkedése bizonyos jogok nemzetközi védelmétôl ugyancsak befolyást gyakorolhat az emberi jogi egyezmények tartalmára.

⁹ Utalva az Egyezségokmány fentiekben szó szerint idézett szövegére, kiemelném, hogy az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának értelmezô magyarázata szerint az e cikk szövegének negatív megfogalmazását ("... a kisebbségektôl nem lehet megtagadni azt a jogot ...") úgy kell értelmezni, hogy nem csupán valamitôl való tartózkodásra kötelezi az államokat, hanem a kisebbségi jogokat a valóságban biztosító pozitív akcióra is. (General Comment 23 of the Human Rights Committee, 50th session, 1994. HRI/GEN/1/Rev.1)