Az 1201-es Ajánlásában a Parlamenti Közgyûlés kérte az Európa Tanács Miniszteri Bizottságát, hogy fogadjon el egy kiegészítô jegyzôkönyvet az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, mely az ajánlás szövegére alapul és szerves részét képezi ezen ajánlásnak. A javaslat szövege vonatkozási alapját képezte a Nemzeti Kisebbségvédelmi Szakbizottság (CAHMIN) munkájának, melyet azzal a feladattal bíztak meg, hogy fogalmazzon meg egy kiegészítô jegyzôkönyvet az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, mely egyéni jogokat biztosít kulturális téren, különös figyelmet fordítva a nemzeti kisebbségekre. Ezenkívül, ezen javaslat szövegét a Közgyûlés vonatkozási alapul használta és használja olyan esetekben, amikor új államoknak az Európa Tanácsba való felvételi kérelmével foglalkozik (lásd a Közgyûlés 1285/1996-os Ajánlását). Ezenfelül, a javaslat szövegére vonatkozó utalás történt számos, az Európa Tanács tagállamai által kötött, kétoldalú szerzôdésekben.

A levél, melyben a Jogi és Emberi Jogi Bizottság a Bizottság segítségét kérte ebben a konkrét esetben a kiegészítô jegyzôkönyvtervezet egészére, különös tekintettel a 11. cikk értelmezési nehézségeire vonatkozik, mely így hangzik:

Az a tény, hogy ez a rendelkezés nem tekinthetô érvényes nemzetközi jogi normának, hanem csak egy egyszerû javaslatnak, melyre más nemzetközi szerzôdésekben azonban utalás történik, egy sajátságos eset, mely a szöveg értelmezésére vonatkozó kérdés megközelítését megnehezíti. A Bizottság szükségesnek tartja, hogy a szakkifejezések szokásos jelentése mellett vegyék figyelembe az elfogadásához vezetô munkadokumentumot (travaux préparatoires) is, valamint az Európa Tanácsnak a nemzeti kisebbségvédelemre vonatkozó tevékenységét, a tagállamoknak a kisebbségek azon jogára vonatkozó gyakorlatát, hogy helyi vagy autonóm közigazgatás álljon rendelkezésükre és az Európa Tanács tagállamainak a vonatkozó rendelkezéssel kapcsolatos magatartása.

1. A munkadokumentum (travaux préparatoires): a jelentés, mely az 1201-es Ajánlás (1993) elfogadását javasolja (Worms-jelentés)

   Worms úr bevezetô jelentése kevés segítséget nyújt a 11. cikk értelmezésében. Egyszerûen azt jelzi, hogy a 10. és 11. cikkek politikai következményekkel járó jogokat tartalmaznak. Ezek megfogalmazása során azt tartották szem elôtt, hogy az állam területi épségét minden esetben megôrizzék. Más országok állampolgáraival való kapcsolatfenntartás "az állam területi épségének tiszteletben tartása mellett" mehet végbe. Az illetékes helyi hatóságok azon jogára vonatkozóan, hogy bizonyos mértékû adminisztrációs autonómiát biztosítsanak azokon a területeken, ahol a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek többséget alkotnak [úgy rendelkezik], hogy ezeket a szerveket csak "az állam belsô törvényeivel összhangban" lehet felállítani.

2. Az Európa Tanácsnak a nemzeti kisebbségvédelemre vonatkozó tevékenysége

   A Velencei Bizottságnak az Európai Kisebbségvédelmi Egyezményjavaslata nem tartalmazza a kisebbségekhez tartozó személyek azon jogát, hogy helyi vagy autonóm közigazgatással rendelkezzenek. A Bizottság javaslatának 14. cikke 1. bekezdésének rendelkezése szerint: "az államok elôsegítik a kisebbségek tényleges részvételét a közügyekben, elsôsorban az általuk lakott területeket érintô határozatokban vagy az ôket érintô kérdésekben."

   A Bécsi Nyilatkozatban elismerést nyert, hogy a tolerancia és dialógus légkörének kialakítása szükséges ahhoz, hogy mindenki részt vegyen a közéletben. Ilyen értelemben a helyi és regionális hatóságok/szervek jelentôs mértékben hozzájárulhatnak ennek megvalósításához.

   A Nemzeti Kisebbségek Védelmérôl Szóló Keretegyezmény nem követte a Parlamenti Közgyûlés Ajánlása 11. cikkének gondolatát, hogy biztosítsák azokon a területeken, ahol a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek többséget alkotnak, a jogot arra, hogy rendelkezésükre álljon számukra megfelelô helyi vagy autonóm közigazgatás vagy különleges státussal rendelkezzenek. Jelen Egyezményben a különleges státus jogát tulajdonképpen egy olyan rendelkezés helyettesíti, melyet részben a Velencei Bizottság javaslatából vettek át: a Keretegyezmény 15. cikke biztosítja "a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára a ... közügyekben, különösképpen az ôket érintôkben való részvétel szükséges feltételeit." Mindemellett a helyi önkormányokra nem történik utalás. A Keretegyezmény számára a kisebbségekhez tartozó személyek részvétele a közügyekben mindenekelôtt személyi autonómia és nem helyi autonómia kérdése.

   Ezenkívül az Emberi Jogok Európai Egyezményének értelmezésébôl nem tûnik ki, hogy ezen egyezmények bizonyos rendelkezéseit úgy is lehet értelmezni, mint amik biztosítják a különleges státushoz való jogot. Két alkalommal az Európai Emberjogi Bizottság úgy találta, hogy az egyezmény nem garantál semmilyen önrendelkezési jogot a nemzeti kisebbségeknek (a Csehszlovákiát elhagyó német etnikumra vonatkozó 6742-75 DR 3. sz., 98. old.; a Suriname lakosságára vonatkozó 7230-75 DR 7. sz., 109. old). Az 1. sz. jegyzôkönyv 3. bekezdése (választási jogot biztosító) nem vonatkozik olyan nem-törvényhozó testületekre, mint a közösségi tanácsok (10650-83 DR, 212. old.) és nem biztosítja a nemzeti kisebbségeknek a jogát a külön politikai képviseletre (1983. október 3-i 9278-81 és 9415-81 Határozata, DR 35. sz. 30. old.)¹.

   A fenti fejleményekbôl következik, hogy az általános nemzetközi jog nem írhatja elô elvként, hogy az államok a kisebbségi problémákat területi alapon oldják meg és hogy az államok elvben nem kötelesek semmilyen elfogadható módon megvalósított hatósági formát létrehozni a kisebbségek érdekében (lásd Koppenhágai Nyilatkozat 35.cikk 2. bekezdését is).

3. Az Államoknak a 11. cikkre vonatkozó magatartása

   Úgy tûnik, hogy a 11. cikk rendelkezése volt a fô akadály a Magyarország és Románia közötti kétoldalú szerzôdés tárgyalásai során; a magyar kormány ragaszkodott, hogy a szerzôdésben utalás történjen az 1201-es Ajánlásra, míg a román kormány nem volt kész elfogadni ezt a feltételt fôleg a 11. cikknek köszönhetôen.

   Az 1995. március 19-i, Szlovákia és Magyarország közötti jószomszédi kapcsolatokról és baráti együttmûködésrôl kötött egyezmény [15. cikk 4 (b) bekezdése] vonatkoztat az 1201-es Ajánlásra, de a Szlovák kormány a következôket nyilatkozta az egyezmény ratifikálásakor: "A Szlovák Köztársaság kormánya kijelenti, hogy sohasem fogadta el vagy foglalt az egyezménybe olyan megszövegezést, mely a kisebbségek számára kollektív jogokat biztosítana vagy mely etnikai alapon, autonóm struktúrák létrehozásához járulna hozzá."

   Az 1995. április 5-i egyezmény Magyarország és Horvátország között ugyancsak utal az 1201-es Ajánlásra. A szerzôdô felek nem tettek semmilyen nyilatkozatot a ratifikálás pillanatában.

   Úgy tûnik, hogy az államok valóban aggódnak azért, hogy a helyi és autonóm adminisztrációhoz való jog, a határon túli kapcsolatokhoz való joggal társulva (a jegyzôkönyvtervezet 10. cikke) szecesszionista tendenciákat kezdeményezhet. Olyan Államok is, melyek az egységes állam alapelvének elkötelezett hívei és a valóságban széleskörû regionális autonómiát biztosítanak, vonakodnak elfogadni olyan kötelezô nemzetközi instrumentumokat, melyek a kisebbségek bizonyos autonómiajogára vonatkoznak. Miként a Közgyûlés tisztviselôje, H. Klebes úr jelezte,² a nemzeti kisebbségek autonómiájával kapcsolatos magatartás még mindig túl érzékeny kérdés számos államban: félnek a kulturális autonómia - adminisztrációs autonómia egymást követô sémájától.

4. Európai Államok gyakorlata a kisebbségek helyi vagy autonóm közigazgatási jogát illetôen

A Bizottság már megállapította, hogy Európában eltérô jogi modellek léteznek a kisebbségek védelmét illetôen, melyek a helyzet gyakorlati összetettségét tükrözik, és innen adódik a különbözô országok által a kisebbségi kérdésben elfogadott megoldások sokasága (lásd Velencei Bizottság, Jelentés a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdôívre beérkezett válaszokról, a Joggal a Demokráciáért Bizottság szöveggyûjteménye, Európa Tanács, "Demokrácia tudománya és technikája, 9. sz. 1994. 49. old.). A Bizottság munkája és a nacionalista kisebbségvédelmi rendszerek vizsgálata nem mutatja ki egy általános gyakorlat létét a területi autonómia terén, még a gyakorlat fô irányvonalait illetôen sem.

- az 1201-es Ajánlás (1993) 11. cikkének magyarázatára történô bármely próbálkozás különlegesen óvatos kell legyen;

1. "A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek"

   A 11. cikkben biztosított jogok letéteményesei "a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek" és nem a kisebbségek, mint olyan, habár a Bizottság véleménye szerint és megfogalmazása ellenére az autonómiához való jog csak kollektív jogként képzelhetô el. Tehát a szóban forgó jog nem jelenti a szerzôdô felek számára sem az államon belüli szervezett etnikai entitás elismerését, sem a nép vagy nemzet alkotó elemének, az etnikai pluralizmusnak, vagyis olyan elvnek az elismerését, mely kihatással lehet az állam "egységére". A 11. cikk keretében a kisebbségi jelenség feltétele megegyezik az 1201-es Ajánlás többi javaslatának rendelkezésével: ez egy közvetett értelmezés, mely másokkal együtt/kollektíven gyakorolt egyéni jogok elismerésére alapul. Erre emlékeztet a Magyarországgal való jószomszédi kapcsolatok egyezményével kapcsolatos szlovák nyilatkozat is. Ezt a tényezôt a 11. cikkben tartalmazott jog értelmezése során figyelembe kell venni.

   Az 1. cikk meghatározza a nemzeti kisebbség fogalmát. Egy államban élô olyan személyek csoportjára utal, "akik az állam területén laknak és annak állampolgárai is; hosszú idô óta szoros, tartós kapcsolatban állnak az állammal; etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi szempontból megkülönböztetô jegyeket hordoznak; jelentôs számban vannak jelen, bár kisebb a létszámuk az állam vagy az állam egy területének egyéb népességénél; fontos feladatuknak tekintik, hogy megôrizzék együttesen azt, ami közös identitásukat jelenti..."

   A fenti meghatározásból következik, hogy azok a személyek, akik számára az 1201-es Ajánlásba foglalt jogokat biztosítják, az illetô állam állampolgárai és nem bevándorlók. Ezt a továbbiakban aláhúzza az a tény, hogy csak történelmi kisebbséghez tartozó személyek (hosszú idô óta szoros, tartós kapcsolatban állnak az állammal) a haszonélvezôi ezeknek a rendelkezéseknek.

   A "hosszú idô óta szoros, tartós kapcsolatban állnak az állammal" kifejezésmódot úgy kell értelmezni, hogy az állam területére vonatkozó kapcsolatokat is magában foglal mint az elôbbi része. Ilyen módon egy kisebbséghez tartozó személyek nem vesztik el kisebbségi státusukat abban az esetben, ha ez a terület egy másik vagy egy új ország területére kerül, illetve megmarad az 1201-es Ajánlás értelme ilyen területátruházások vagy államutódlások esetében is, amennyiben a kérdéses személyek továbbra is egy kisebbséghez tartoznak.

2. "azokon a területeken ahol többséget alkotnak"

   Az a tény, hogy egy kisebbség többséget alkosson egy "területen" a 11. cikk alkalmazásának nélkülözhetetlen feltétele, ennek ellenére különösen nehéz egyértelmûen meghatározni, mi a pontos jelentése a terület szónak a rendelkezés keretén belül.

   Elvben ezt a kifejezést földrajzi és nem adminisztratív vagy politikai értelmében kell értelmezni. De ugyanakkor van egy történelmi dimenziója is, mely kapcsolatban van különbözô csoportoknak egy bizonyos területen való implantációjával.

   Valójában az államok eltérôen értékelnek, amikor meghatározzák, mit tekintenek területnek. Ennek ellenére, a 11. cikk végrehajtásánál az e végett történô területminôsítést jóhiszemûen (bona fide) kell elvégezni. A rendelkezésnek elsôsorban nem arra kellene törekednie, hogy a 11. cikket alkalmazhatatlanná vagy tetszôlegessé tegye (lásd ilyen értelemben a Keretegyezmény 16. cikkét). Ellenkezôleg, a minôsítések objektív kritériumok alapján kell történjenek és figyelembe kell vegyék a kisebbségi tényezôt. A Bizottság félreérthetetlenül kijelentette, hogy az Államok szükségszerûen figyelembe kell vegyék egy vagy több kisebbség jelenlétét területükön olyan esetben, amikor területüket politikai és adminisztrációs alegységekre, valamint választókerületekre osztják fel (Magyarázó jelentés a Velencei Bizottság javaslatára az Emberi Jogok Európai Egyezménye kapcsán, 42. bekezdés).

   A "többségben" kifejezésmódot másfelôl a 11. cikk által követett célok figyelembevételével kell értelmezni. A megfelelô helyi vagy autonóm közigazgatásra való jog az egységes államokon belül tömörült kisebbségek követeléseinek legteljesebb megvalósulásának tûnik (egy szövetségi ország tulajdonképpen tovább haladhat ezen a területen, lásd ebben a kérdésben a Velencei Bizottság Jelentését a szövetségi és regionális államok kisebbségvédelmérôl, Joggal a Demokráciáért Bizottság szöveggyûjteménye, Európa Tanács, "Demokrácia tudománya és technikája, 9. sz. 1994, 326. old. és a következôk).

   A "többségben" kifejezésmód ezért nemcsak számbeli viszonyokra vonatkozik, hanem azt is tartalmazza, hogy a többség a kérdéses területen él és tömörül.

3. "Joguk van ahhoz, hogy ... helyi vagy autonóm közigazgatással, illetve különleges státussal rendelkezzenek"

   A 11. cikk három, meg nem határozott módon (helyi közigazgatással, autonóm közigazgatással, különleges státussal) biztosít jogot bizonyos autonómiára.

   Általában kijelenthetô, hogy a 11. cikk által biztosított jogot nem lehet úgy értelmezni, hogy olyan intézkedéseket feltételez, melyek lényegében befolyásolnák az állam struktúráját, habár a szövetségi vagy regionális szerkezet kétségtelenül helyet ad az állam területén lakó kisebbségek egy bizonyos fajta autonómiájának az elismerésére azáltal, hogy területi alapot biztosít ezeknek a kisebbségeknek ott, ahol képesek autonóm intézményeik révén saját politikát gyakorolni. A 11. cikk nem ír elô specifikus intézménymodellt sem a helyi önkormányzat számára és a kontinensen létezô modellek olyan nagy számú változatát találjuk, hogy nagyon nehéz lenne kiválasztani egy követendô modellt.

   Az államnak nagy választási lehetôsége lesz a 11. cikk kötelezettségeinek betartását illetôen.

   Megfelelô helyi és autonóm közigazgatás

   Fontos javallatokat lehet kapni a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában az autonómiához való jog tartalmát illetôen. Ezzel az instrumentummal összhangban a helyi szervek képesek kell legyenek arra, hogy "a helyi lakosság érdekében a közügyek jelentôs részét felelôsen szabályozzák, igazgassák" (a Charta 3.1 cikkelye). Ezenfelül a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája egy sor tényezôt nyújt a jog tartalmát illetôen, mely a közügyek jelentôs részének szabályozására vonatkozik. Így:

   - "E jogot olyan tanácsoknak vagy testületeknek kell gyakorolniuk, melyek tagjait szabad, titkos, egyenlô, közvetlen és általános szavazással választják, és amelyek nekik felelôs végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelkezés nem érinti az állampolgárok gyülekezéshez, népszavazáshoz vagy a közvetlen állampolgári részvétel egyéb formájához fûzôdô, jogszabályon alapuló jogát" (a Charta 3.2 cikkelye).

   - A helyi önkormányzati szervek jogszabályi keretek között döntési jogosultsággal rendelkeznek minden olyan ügyben, amely nincs kivonva hatáskörükbôl és bármely más igazgatási szerv hatáskörébe sincs utalva, mivel a közfeladatokat lehetôleg az állampolgárokhoz közelebb álló igazgatási szerveknek kell megvalósítaniuk (a Charta 4.2 és 4.3 cikkelyei).

   - A helyi önkormányzati szervek a helyi szükséglethez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében saját maguk kell meghatározzák belsô igazgatási struktúrájukat (a Charta 6. cikkelye).

   - A helyi önkormányzati szervek (államigazgatási) felügyeletét csak az alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben s eljárás szerint lehet gyakorolni. Ez a felügyelet csak az alkotmány elveivel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Magasabb szintû államigazgatási szervek célszerûségi szempontból felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi szervekre bízták (a Charta 8. cikkelye).

   - A helyi önkormányzati szervek jogorvoslatot vehetnek igénybe hatáskörük szabad gyakorlása és helyi önkormányzati elvek védelme érdekében (a Charta 11. cikkelye).

   Ezek azok az irányvonalak, melyek az Államok gyakorlatát kellene hogy ösztönözzék, amikor a 11. cikk követelményeihez alkalmazkodnak. Ezek nem a rendelkezésbôl egyenesen következô követelmények.

   Különleges státus

   A különleges státus kifejezésmód értelme nem túl világos, de megmutatja a 11. cikk szövegezôinek azon akaratát, hogy az Államok a helyi adminisztráció hagyományos megoldásaiból induljanak ki. Ebben az értelemben az állam szabadon határozhatja meg, mi lesz a különleges státus hatásköre. Megszokott gyakorlat hiányában, mely képes lenne meghatározni egy ilyen státus minimális kívánalmait a különleges státus jog hatáskörének meghatározásakor elônyben részesülnek a 11. cikk célkitûzései általában véve, illetve az Európa Tanács tagállamainak feltételezett akarata. Olaszországban és Spanyolországban találunk példát különleges státusra a személyes autonómia megoldás kizárása nélkül.

   A Bizottság véleménye szerint minden különleges státus kiindulópontjánál meg kell találni azt az akaratot, mely biztosítja a kisebbséghez tartozó személyek hatékony/tényleges részvételét a lakóterületüket vagy az ôket érintô ügyekben. Azok az intézmények, amelyek a különleges státust alkotják, képesek kell hogy legyenek a kisebbségeket képviselni és biztosítani, hogy ezekhez a kisebbségekhez tartozó személyek:

   - véleményét kikérik, amennyiben a pártok olyan törvényhozói vagy adminisztrációs intézkedéseket szándékoznak tenni, melyek nagy valószínûséggel érintik ôket,

   - részt vesznek az ôket nagy valószínûséggel érintô nemzeti vagy területi fejlesztési tervek és programok elôkészítésében, kivitelezésében és értékelésében,

   - ténylegesen részt vesznek a döntéshozási folyamatban és választott felek úgy országos, mint helyi szinten, elsôsorban kulturális, oktatási, vallási, információs és szociális ügyek terén.

   Ezek természetesen a minimális elvárások. E különleges státus természetesen sokkal tovább mehet azáltal, hogy az olyan terület részére, ahol a kisebbség többség, törvényhozói és végrehajtói hatalmat biztosít területi ügyekben, megközelítve ezáltal az ország részleges föderalizációját.

4. sajátos történelmi és területi helyzetüknek megfelelôen

   A "sajátos történelmi és területi helyzetüknek megfelelôen" kifejezésmód kettôs funkciót tölt be:

   Egyfelôl kötelezi a szerzôdô feleket, hogy vegyék figyelembe a szóban forgó kisebbség hagyományait és specifikus szükségleteit. Ilyen értelemben kiegészíti egyazon rendelkezésben megjelenô megfelelô státus követelményeit.

   Másfelôl bevezeti azt a lehetôséget, hogy ugyanazt a jogot államról államra, sôt egyazon államon belül kisebbségektôl függôen, más és más módon valósítsa meg. A 11. cikk végrehajtása ebbôl kifolyólag nem lesz egységes, hanem a nemzeti kisebbségek eltérô helyzetéhez fog alkalmazkodni. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye szerveinek esetjoga képes volt méltányosan kiegyenlíteni az egyenleget az állam diszkrecionális hatalma, hogy felértékeljen minden sajátságos eset sajátságos körülményét, és az Egyezmény által megkívánt ellenôrzés között; ésszerû, hogy hasonló egyensúly lesz fenntartva a 11. cikk keretén belül is.

5. az állam belsô törvényeivel összhangban

Az a tény, hogy a helyi vagy autonóm önkormányzat és a különleges státus, amit a kisebbségek meg kellene kapjanak, összhangban kell legyen az állam belsô törvényeivel, megmutatja e jog korlátait. Az állam az, amelyik meghatározza a keretet, amelyen belül a helyi vagy autonóm önkormányzat jogát gyakorolni kellene és nemzetközi védelmet csak annyi ideig biztosít, míg ezt a jogot legálisan gyakorolják.

Ezenfelül, megfelelve az Emberi Jogok Európai Egyezménye szervei esetjogának, az állam diszkrecionális hatalmát, hogy létrehozza a kérdéses törvényes rendszert, az a tény korlátozza, hogy a rendszer maga is összeegyeztethetô kell legyen az egyezménnyel és az 1201-es Ajánlással.

Ami a 14. cikket illeti, gondoskodik a biztosított jogok korlátozási lehetôségeirôl, beleértve a 11. cikkbe foglalt jogokat is, azokon a törvény által biztosított intézkedéseken keresztül, melyek elengedhetetlenek egy demokratikus társadalomban, mivel az Egyezmény által elismert jogos célok között szerepel a nemzetbiztonság és a területi integritás. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye esetjoga a 8. cikk 2. bekezdését és fôleg a 11. cikk értelmezését illetôen az arányosság elvét alkalmazza.